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文旅产业专项债券项目申报要点

作者：杨佳慧

中建政研政府投融资研究中心助理研究员

低碳经济时代，文化和旅游两大产业逐渐成为世界主要国家优先发展的“绿色朝阳产业”。文旅产业是文化产业和旅游产业融合的简称，是国民经济和第三产业的不可或缺的重要组成部分，是发展经济、增加就业和满足人民日益增长的美好生活需要的有效手段，是提高人民生活水平的重要产业。近年来，我国文旅经济快速增长，产业格局日趋完善，市场规模品质同步提升，文旅产业已成为国民经济的战略性支柱产业。

为进一步在文化和旅游领域用好地方政府专项债券，加快推进文化和旅游领域重大项目落地实施，扩大有效投资，本文结合中建政研所提供的咨询服务项目，梳理文旅产业专项债相关政策脉络及实操过程中重点事项，为文化和旅游领域专项债发行工作提供支持。

一、文旅产业政策梳理

序号

时间

政策

主要内容

1

2017年8月1日

《国家发展改革委办公厅关于印发社会领域产业专项债券发行指引的通知》(发改办财金规〔2017〕1341号)

社会领域产业专项债券投资领域包括健康、养老、教育、文化、体育和旅游等方面，并规定“社会领域专项债”的发行主体是市场化运营的公司法人，，政府并不承担偿付和救助义务，这和财政部之前推出的地方政府项目收益专项债有较大区别。

2

2018年03月22日

《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）

把促进全域旅游发展作为推动经济社会发展的重要抓手，从区域发展全局出发，统一规划，整合资源，凝聚全域旅游发展新合力。大力推进“旅游+”，促进产业融合、产城融合，全面增强旅游发展新功能，使发展成果惠及各方，构建全域旅游共建共享新格局

3

2019年4月12日

《文化和旅游部办公厅等7家单位关于2019年全国优选旅游和旅游投融资项目的通知》（办产业发〔2019〕60号）

本次优选项目包括文化和旅游基础设施项目，文化和旅游及相关产业融合发展项目，文化、旅游产业新业态、新模式项目等8个申报领域。鼓励并支持符合条件的入选项目发行文旅债券。

4

2019年8月23日

《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》（国办发〔2019〕41号）

提出推动旅游景区提质扩容，支持各地加大对旅游景区的公共服务设施资金投入，保障景区游览安全，推动景区设施设备更新换代、产品创新和项目升级，努力使我国文化和旅游消费设施更加完善。

5

2020年5月1日

《文化和旅游部办公厅关于用好地方政府专项债券的通知》

（1）各地文化和旅游行政部门要主动与所在地财政、发展改革等部门沟通对接，争取将文化和旅游行业纳入各地地方政府专项债券重点支持范围。

（2）各地要充分利用好专项债券的优势，推动文化和旅游领域重大项目落地实施，积极协调金融机构为专项债券支持项目提供配套融资支持。

6

2021年2月1日

《关于梳理2021年新增专项债券项目资金需求的通知》（财办预〔2021〕29号）

今年新增专项债重点投向九大领域，分别是铁路等交通基础设施领域、城乡电网等能源领域、农林水利领域、生态环保领域、文化旅游等社会事业领域、城乡冷链物流基础设施领域、市政和产业园区基础设施领域、长三角一体化等国家重大战略项目和保障性安居工程

7

2021年02月09日

《文化和旅游部办公厅关于进一步用好地方政项债券推进文化和旅游领域重大项目建设的通知》(办产业发〔2021〕23号)

财政部办公厅、国家发展改革委办公厅专门印发有关通知，布置开展梳理新增专项债券项目资金需求工作，并明确将文化旅游领域作为新增专项债券的重点投向。各地要积极抢抓新增专项债券集中申报机遇，争取更多专项债券用于文化和旅游领域重大项目建设。

二、文旅产业专项债券融资必要性

1.文旅产业是典型的资金需求量大、投资回报周期长的行业，然而文旅企业只有不断扩大再投资，建设符合现代社会发展趋势，满足消费者需求的项目，才能立足行业，但是文旅产业在投资过程中仅依靠自身的盈余积累很难满足发展需要，专项债券融资具有能够快速筹措资金，能够弥补文旅产业资金流动性不足的难题。

2.新冠疫情的暴发，文旅产业遭受了前所未有的打击，收入“断崖式”下滑，需要投资培育新业态、新模式的情况下，资金缺口进一步放大文旅产业发展的短板，专项债券是当前统筹财政收支和优化政府投资的有效措施，有助于推动文化和旅游领域重大项目落地实施。

三、文旅产业专项债券融资发展瓶颈

1. 文旅项目资金量需求较大，且文旅项目投资周期较长。与其它专项债券项目相比，一般文旅项目的建设内容较为复杂，涉及多个层面的建设内容，需要投入较大的项目资金，同时文旅项目在运营前期很难达到项目预期收益效果，并且需要投入大量的人力、物力进行项目运营。

2. 从目前文旅产业专项债券项目的申报情况来看，

部分地区项目谋划不到位，缺乏项目规划和顶层设计，直接生搬硬套，“一窝蜂上”、复制拿来是一些文旅项目的写照。文旅项目同质化严重，缺乏差异与个性，项目落地实施难。

3. 文旅产业项目建设内容较多，工程量多而散，在办理项目相关批复上，需要协调各部门意见，办理周期相对较长，影响申报进度。

四、文旅产业专项债券项目谋划思路

（一）项目类型

1. 国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目。

2. 产业集聚区建设及旅游公共服务保障设施建设：文旅综合体、旅游产业园、特色小镇。

3. 旅游公共服务保障设施建设。建设内容包括：游客咨询中心、区域性旅游应急救援基地、城市旅游集散中心和集散分中心（包括集散点）、旅游交通引导标识系统、旅游数据中心。

4. 重点景区基础设施建设：景区到交通干线的连接路、景区内道路、景区内步行 道、停车场、厕所、供电设施、垃圾污水处理设施、消防设施、安防监控设施、解说教育系统等。

5. 文化类建设项目：博物馆建设、支持历史类、艺术类、科技类、综合类博物馆新建和改扩建项目。

6. 生态文化旅游、乡村休闲旅游、红色旅游专项债、旅游扶贫开发建设专项债、旅游基础设施建设专项债等。

（二）项目申报要点

1. 兼顾项目收益性和公益性。文化和旅游领域专项债前置条件为公益性项目、债券发行和使用严格对应项目、限定偿债来源、收益与融资自求平衡、资产监督管理。

2. 项目需要完成土地、选址、环评等前期工作，并获得立项（或项目建议书）批复、可行性研究批复。要求项目拟发行规模合理，不存在违规增加地方政府隐性债务的情况，项目发行期限应与建设进度、资金需求、融资与收益自求平衡情况相匹配，项目收益能否覆盖债券本息。

3. 提前做好项目谋划和储备工作。建立“实施一批、申报一批、储备一批、谋划一批”的梯次格局。各地文化和旅游部门应提前谋划布局拟实施的重点项目，建立文化和旅游专项债券储备项目库。指导文化和旅游领域重大项目做好专项债申报工作，积极争取专项债资金支持，推动项目尽早开工建设形成实物工作量。

4. 在项目申报过程中要注意科学施策，因地制宜。文化和旅游领域重大项目既可以从文化旅游等已经明确的重点领域进行申报，也可以根据项目特点，从生态环保、农林水利、市政和产业园区基础设施等与文化和旅游相关联的领域进行申报。

5. 要重点关注服务国家重大区域发展战略有关项目、国家文化公园建设相关项目及产业集聚区建设、旅游公共服务保障设施建设、重点景区基础设施建设、博物馆建设等项目。优先安排在建项目。

（三）项目负面清单

1.不安排博物馆以外的文化类项目，如档案馆、文化艺术中心、图书馆、文化广场等；

2.不得安排非A级景区内的旅游项目；

3.不能出现大规模城市基础设施和城市提质“亮化”等内容；

4.不能出现宗教商业化项目或酒店、客栈、民宿等旅游地产类项目；

5.不得安排已竣工或临近竣工项目。

（四）项目发行建议

1. 针对文旅项目投资周期长的特点，文旅部门在做项目顶层设计时建议借助专业人士、专业运营团队的力量，进行科学规划，文旅产业项目谋划建议朝文化旅游、健康旅游、乡村旅游、生态旅游、森林旅游、海洋旅游、森林旅游、红色旅游、民族风情游等方向转变，考虑智慧景区、云旅游、AI 文旅等新亮点，打造“旅游 +”、网红经济和文旅综合体等模式。

2. 扩宽文旅产业的融资渠道。在大力开展专项债券融资的同时，树立多元化的融资思维，采取多种渠道筹措项目资金。地方政府在支持文旅产业发展中，要积极搭建融资合作平台，积极协调金融机构为专项债券支持项目提供配套融资支持。要做好项目推介工作，加快项目落地。

3. 加强沟通，掌握政策，精准发力。各级文化和旅游行政部门要加强与所在地财政、发展改革等部门沟通，抓紧对接需要申请专项债券的文化和旅游项目，要准确把握专项债券有关工作要求和程序，做好前期准备和申报工作。

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